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　　（一）探索起步阶段（1985-2004）。1985年，原国家科委牵头草拟《中央关于科学技术体制机制改革的决定》，同年9月，经国务院批准，原国家科委出资10亿元人民币成立中国新技术创业投资公司。1992年，国务院下发《国家中长期科学技术发展纲要》，随后上海、江苏、浙江、广东等地分别由政府出资成立了以科技风险投资为名的创业投资机构。特别是在1998年，原国家科委牵头成立“国家创业投资机制研究小组”，基于这一小组的研究成果，1999年，国务院办公厅发布了《关于建立风险投资机制的若干意见》，这是我国第一个关于创业投资发展的战略性、纲领性文件。1993年，原中国农村发展信托投资公司成立的淄博乡镇企业投资基金在上海证券交易所上市，这是中国第一只公司型创业投资基金。1998年，民建中央向当年全国政协提交了《关于加快发展我国风险投资事业的提案》（后称为“政协一号提案”），这对创业投资起到极大的促进作用。

　　（二）快速发展阶段（2005-2012）。2005年，国家发改委等十部委联合颁布《创业投资企业管理暂行办法》。2007年，新修订的《中华人民共和国合伙企业法》开始实施，各级地方政府鼓励设立合伙型股权投资基金。2008年，政府出台促进创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见并于2009年推出创业板。2010年，《外国企业或者个人在中国境内设立合伙企业管理办法》正式实施，外资在国内设立合伙型股权投资基金有了法律依据，截至2010年底，中国市场上的投资机构激增至2500多家。2011年，国家发改委先后颁布《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》和《关于促进股权投资企业规模发展的通知》，变自愿备案为强制备案，强化股权投资监管，从中央到地方对股权投资市场管理日趋严格。

　　（一）以美国为例的市场主导型模式。市场主导型模式，也称作信用担保模式，主要是指政府在设立产业引导基金初期通过提供信用担保而非直接出资的方式来发起建立引导基金。这种发展模式不会给政府增加额外的财政负担，但对市场体系和社会资本有较高要求。目前，这种模式在美国和德国得到了广泛运用，是相关政府产业引导基金的主要运作模式。这种模式的主要特征是政府参与产业引导基金的主要方式是信用担保，而不是直接注资参股。即使在个别情况下，政府会直接出资，但由此支出的财政资金、政府担保贷款等资金占比亦较小，且主要是针对具体项目发行政府担保债券。通常来说，小企业投资公司计划下发行的政府担保债券，将以优先股参股创业投资基金。按照惯例，在项目盈利之前，政府代为支付债券利息，在项目盈利之后，产业引导基金首先偿还代偿债券利息并支付到期本金。如果基金能够持续盈利，政府会选择将参股所得的投资收益继续作为产业引导基金的风险补偿或收益激励资金，有时候政府也会选择出售产业引导基金的股权直接退出。

　　（二）以以色列为例的政府主导型模式。政府主导型模式，又称母基金模式，主要是指政府首先出资成立政府产业引导的母基金，然后通过市场化的运作模式，以注资等多种方式参与其他新设立的产业投资基金，形成“政府-母基金-子基金”模式。一般来说，母基金为产业引导基金及其相关子基金的管理主体，这种模式下，政府可以发挥更直接、更明显的调控和引导作用。目前，以色列、新加坡、英国等国家大多采取政府主导型的产业引导基金发展模式。1992年，以色列政府设立了YOZMA政府产业引导基金（亦称YOZMA计划），注资规模为1亿美元。为确保该产业引导基金能够合理运作，以色列政府专门为该基金设立了具有充分独立性的YOZMA公司来负责基金的运作管理。目前，YOZMA基金拥有80个产业投资子基金，已经是全球最重要的产业投资基金之一，在推动以色列新兴产业发展的过程中发挥了无可替代的作用。2000年后，随着产业投资基金市场体系的逐渐完善，以色列政府逐步退出了YOZMA计划下的所有基金。总的来说，以色列政府能够较好发挥政府资本的引导作用，实现了较为合理的产业定位，通过政府产业引导基金和产业投资子基金引导社会资本流向电子信息技术和医药器械两大领域，并帮助初创阶段的产业和企业获得丰厚的产业化发展优势，最终实现了这两个领域取得长足发展并在全球市场上具有强大的竞争力。

　　（三）以澳大利亚为例的混合模式。混合模式，又称参股基金模式，主要指政府将资金交给特定的管理机构来管理，由管理机构以直接参股的方式设立或参与相应的产业投资基金，从而形成“政府-管理机构-产业投资基金”的运营模式。实际上，这种模式与政府主导型模式有一定的相似性，政府也可以发挥比较直接的作用，但是这类产业引导基金是由特定的管理机构直接负责资金运作，而不是通过政府全资拥有的母基金来实现，因此政府的把控能力要稍弱一些。目前，澳大利亚、日本较多采用这种模式发展产业引导基金。1997年，澳大利亚政府出资2.21亿美元与社会资本共同建立产业引导基金，并指定澳大利亚产业研究与开发管理委员会作为官方管理机构，负责产业引导基金的日常管理和投资决策。在参与方式上，澳大利亚政府度以直接参股的方式与社会资本共同设立产业投资引导基金。1998年和2001年，澳大利亚政府分别设立5只和4只产业投资基金。在这些产业引导基金中，政府与民间出资比例最高为2：1，但在经营收入的分配方面，政府与私人资本的分配比例为1：9。不难看出，澳大利亚政府实际上将部分收益转为风险补偿和收益激励，充分发挥了政府资金的公益性和引导性。

　　（四）以德国为例的产业政策配合。产业引导基金的发展还离不开政府产业政策的配合，产业政策与股权投资相融合成为了重要的一种模式。产业引导基金的目的在于更好地发挥政府资金的引导作用，促进相关产业发展，这一点与产业政策的初衷高度一致。因此，将产业政策与产业引导基金相配合，能够更好发挥产业引导基金的作用。特别是以地方政府为主体的产业引导基金，更需要地方政府出台因地制宜的产业政策，以配合产业引导基金的投资引导作用。这里的产业政策主要分为两个层面。一是中央政府带头发展产业引导基金，以此引导地方政府设立相关基金。二是地方政府基于当地实际情况，因地制宜推出相关产业政策，促进产业引导基金的发展。1995年，德国中央政府提出了创业型技术公司股权投资计划和小型科技公司股权投资计划，其本质就是政府产业引导基金。在这两个计划下，由地方政府和发起人金融机构为符合条件的企业提供融资服务、担保业务，同时兼顾股权投资。21世纪初，德国中央层面的产业引导基金逐渐退出市场，取而代之的是地方政府参照中央模式设立并选择具有地方特色的产业引导基金及发展模式。这类产业引导基金以地方政府设立的中小企业投资公司为投资主体，主要方向为生物科技、高新技术等。

　　（一）产业投资基金的发展实践。国内产业基金的发展，最初是境外产业投资基金在国内设立的中外合资合作型基金，1998年，国内第一只中外合资产业基金中瑞合作基金在北京成立，主要为中瑞中小企业间合资项目和其他形式的合作提供融资支持。2003年，中国-东盟中小企业投资基金由国家开发银行作为发起人之一，代表中国政府参与发起成立。2004年，中国-比利时直接股权投资基金在北京注册成立，作为该基金的基金管理人，也是我国第一家经发改委、商务部等国家主管部门批准设立的产业基金管理公司，海富产业投资基金管理有限公司在上海注册成立。紧接着，2006年，国内第一家全中资背景的产业投资基金-渤海产业投资基金正式挂牌成立，渤海产业投资基金规模200亿元，投资方向为渤海新区金融商贸业，以及空港物流、海洋及循环经济、海港物流、化学工业和休闲旅游等产业。渤海产业投资基金不仅是我国第一支契约型产业投资基金，也是第一支中资产业投资基金和第一支大型产业投资基金。之后，产业投资基金的试点不断展开，2007年批准设立中新高科产业投资基金、山西能源基金、广东核电及新能源产业投资基金，2008年设立了上海金融产业投资基金、重庆基础设施产业投资基金、中国国防产业基金、绵阳科技城产业投资基金、天津船舶产业投资基金。实务中，产业投资基金大多由地方政府申报、国家发改委负责审批。2014年新预算法和43号文出台，地方政府主要的传统融资渠道——地方融资平台全面受限，产业投资基金 得到快速发展，成为地方政府争相推进的一种新型融资渠道。2015年以来，国内政府引导的产业投资基金数量和规模呈现井喷状态，从区域分布上，已形成以长三角、环渤海地区为聚集区域，并由东部沿海地区向中西部地区全面扩散的分布特征。中投研究院数据显示，截止到2018年6月，国内共成立政府引导基金1171支，总目标募集资金共58546亿元。

　　（二）产业投资基金的立法实践。1995年中国人民银行发布的《设立境外中国产业投资基金管理办法》，主要针对我国投资者单独或者与境外投资者在境外共同设立的产业投资基金，投资于我们国内产业的产业投资基金进行监管。2003年开始施行的《外商投资创业投资企业管理规定》，主要也是针对外资在我国境内设立的产业投资基金进行管理的规定。在国内基金立法方面，当年基金立法的主流思路，是统一立法，出台囊括证券投资基金和产业投资基金的《投资基金法》。但由于有关方面在认识上始终存有分歧，立法工作几经变故，2003年最终出台的只是《证券投资基金法》，将为产业投资基金发展提供法律支撑的有关规定排除在外，授权国务院另行制定。2005年10月，国家发改委对外公布了《产业投资基金试点管理办法》（征求意见稿），但是因为立法各相关部门对于产业投资基金的审批和备案难以达成一致，同时，对于对于立法草案中的一些问题例如有限合伙的组织形式等存在争议，草案不尽成熟，因而立法再度停滞。2005年11月，国家发改委牵头，十部委共同制定颁布了《创业投资企业管理暂行办法》，对私募的创业资本进行了规范，创业投资企业主要是从事对创业企业进行股权投资的企业，鼓励创业投资企业投资于中小企业特别是中小高新技术企业，管理暂行办法对于创业投资企业的投资范围、投资形式、退出方式进行了规范，组织形式上仍以公司制为主，但并未对于资金的募集进行明确规范。2007年施行的新的《合伙企业法》，规定了有限合伙的法律制度，为产业投资基金组织形式的发展提供了法律上的可行性和合法性的支持，极大的推动了我国产业投资基金的发展。2008年10月，发改委、财政部、商业部联合发布了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，对于扶持创业投资企业发展的政府引导基金设立和运作进行了规范。2014年证监会颁布105号令《私募投资基金监督管理暂行办法》，对于私募投资基金的发行备案、资金募集、投资运作等进行规范，私募投资基金投资品种涉及股票、股权、期货、期权等多种投资标的。对创业投资基金实行差异化服务，在账户开立、发行交易和投资退出等方面，为创业投资基金提供便利服务。

　　（三）PPP模式下的产业投资基金。从2014年开始，中央层面出台一系列文件鼓励推广在基础设施建设和公共服务领域 采取政府和社会资本合作（PPP）的模式。为了更好的吸引社会资本，创新财政金融支持方式，发挥财政资金的杠杆和引导作用、优化PPP模式投资环境，中央和地方政府都在积极探 索成立PPP引导基金，目前财政部和山东、山西、河南、江苏、河北等地都已经成立不同规模的PPP引导基金，这些引导基金通过股权或债权形式投入PPP项目，为PPP项目提供融资支持，提高PPP模式融资的可获得性，PPP政府引导基金的基金期限通常为5-10年，实行股权投资的，到期后由项目公司的社会资本方或政府指定的出资机构回购实行基金退出。在PPP政府引导基金中，金融机构通 常会要求提供一定措施保证资金安全和投资收益。目前已经设立的在PPP政府引导基金主要有以下两种运作模式：一是实行母子基金两级架构，省级财政部门发起设立PPP投资引导基金母基金，母基金的出资人为省财政或者省财政与金融机构或者行业社会资本共同出资，母基金通过小比例的投资到多个与地方财政、金融机构或行业社会资本共同组建的子基金中，从而起到放大财政资金杠杆的作用。实务中，母子基金通常采用结构化设计，金融机构担任优先级出资人，财政资金担任劣后级出资人，母子基金均委托专业的基金管理公司进行管理运作。二是基金不另设子基金结构，PPP投资引导基金由政府发起，由政府（或者委托出资平台）与金融机构及行业社会资本共同组建，其中政府作为劣后级出资人，金融机构及行业社会资本作为优先级出资人，PPP投资引导基金直接以股权、债权或者股债结合的方式投入PPP项目。

　　除了政府引导基金外，社会资本方为了投资PPP项目、募集项目所需资金，也可以发起 设立PPP股权投资资金。PPP社会化股权投资基金的运作模式多种多样，地方平台公司、产 业投资人、资金方或专业的PPP基金管理公司均可以作为发起人发起设立PPP股权投资基金，由地方平台公司发起的PPP股权投资基金通常以本区域内的PPP项目为投资标的，有时也会选择部分区域外的优质PPP项目进行投资，地方平台公司通常作为劣后级出资人，资金方为优先级出资人；由产业投资人发起设立的PPP股权投资基金主要以某个PPP项目或者关联产业的PPP项目作为投资标的，产业投资人通常需要担任劣后级出资人，资金方作为优先级出资人。由专业的PPP基金公司发起的股权投资基金则主要以整合产业投资人、资金方、地方平台公司各自的优势资源为目的，投资与某个PPP项目、某区域内或者关联产业的PPP项目，以股权或者债权的形式投入项目公司。

　　从绩效考核标准来看，全国范围内对基金管理机构绩效考核缺乏具有公信力的评价标准；从出资能力来看，传统融资渠道受阻，资管新规落地等监管政策趋严因素，通过结构化方式撬动银行资金的政府引导基金后续出资能力存在很大的不确定性；从出资人角度看，作为体量数量最大的政府引导基金是财政资金与社会资本的集合体，政府为发挥向作用和产业拉动效果通常不追求营利，而社会出资人则要求获得财务回报；运作模式还有待进一步优化，目前仍有引导基金按照事业单位形式设立，责权利不清晰，或通过设立理事会或董事会的形式过度干涉子基金具体经营，造成决策效率低下。加快引导基金为支点加快生态圈建设、细化考核标准及绩效结果应用、解决资本市场失灵问题及优化基金管理机构市场运作机制与决策能力迫在眉睫。